推动银行业现代化应全面系统修订《商业银行法》 ——访全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明
2020/05/20 14:58  金融时报  

  五月的古城南京,蓝天白云,绿意盎然;五月的首都北京,繁花似锦,郁郁葱葱。同样热情的五月,同样美好的季节,一千公里的距离被时光拉近又拉近。《金融时报》记者与全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明的对话,从南京开始并延续到了北京。在这场关于全面系统修订《商业银行法》、推动银行业现代化的访谈中,郭新明的建议灵感、调研成果、修法思路全景呈现在记者面前。

  《金融时报》记者:听说您将提交“关于紧跟新时代立法步伐、全面系统修订《商业银行法》、推动银行业现代化的建议”的议案。您能否介绍一下缘何提交这份议案?

  郭新明:新时代,作为集中体现时代精神和时代特征的法律体系,根据党的十九大及四次中央全会部署,经过立法机关尤其是全国人大及其常委会的卓有成效的工作,通过修正根本大法《宪法》,制定《监察法》、《外商投资法》等基本法律以及其他重要法律,不断走向现代化、日趋成熟。这次大会对民法典的审议,亦具有立法上的里程碑意义,对经济社会发展、民商事活动和人民生活的影响,对包括金融法在内的重要法律的立法进度、方向和内容的影响,必然持久、广泛和深远。我国现行的《商业银行法》,与《证券法》对证券业、《保险法》对保险业一样,是银行业的基础性法律,为巩固金融体制改革成果、保障银行业稳健运行、维护金融市场秩序起到了重要作用。然该法颁布于1995年,历史局限性显而易见,虽经2003年银监分设修订监管职责、2015年取消存贷比例限制,但就其总体立法背景、目的、思路、原则和内容而言,与经济金融的巨大发展变化相比,与银行业的发展创新需求相比,与金融稳定、金融市场秩序的维护要求相比,与民法典等基本法律、《证券法》等金融基础法律以及《公司法》、《电子商务法》、《消保法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《企业破产法》等相关重要法律的立法进度和发展变化相比,与大量有关银行的行政法规、规章的立法实践以及相应的统一适用需求相比,与国外先进银行业的发展趋势以及巴塞尔协议Ⅲ等国际监管规则的新要求相比,现行《商业银行法》已经成为金融立法中的突出短板、明显弱项,机构、业务、混业、治理、监管、消保、风险等方面立法上的不充分、不平衡问题不断积累,亟需紧跟新时代立法步伐,通过完善立法顶层设计加以全面系统解决,以现代化的良法善治来引导、推进银行业经营、治理和监管的现代化。从现行《商业银行法》的法治实践看,近期暴发的一些银行重大违法经营活动、个别中小银行风险事件、少数银行高管腐化堕落行为等,表面看是孤立的、少数机构的问题,但深入本质分析是问题长期积累造成的,是银行法立法缺位、滞后的结果。银行作为盈利机构,有偏离服务实体经济本源的短视逐利需求,有盲目扩大规模、冒险从事高风险业务的冲动。一旦缺乏法律的规范管理、有效调控和正确引导,公司治理机制不完善、外部监管不到位,控股股东、内部控制人的违法违规行为、经营风险失控现象就会出现,就会通过联接千家万户的资金枢纽地位、高杠杆率的天然脆弱特征,对金融秩序、金融稳定乃至社会秩序、社会稳定造成冲击。可见,《商业银行法》的全面系统修订已完全具备理论的必要性、实践的可行性和现实的紧迫性,亟需予以足够重视,加紧工作,统筹确定最有利最合理的修法定位、思路以及架构、重点,并尽快推动落实到位。

  《金融时报》记者:目前,我国现行的《商业银行法》在实施中主要存在哪些问题呢?

  郭新明:我国现行的《商业银行法》主要存在以下的不足:

  第一是《商业银行法》对银行机构的范围及业务的规制不合理。

  现行《商业银行法》的条文都是针对商业银行设定的,汽车金融公司、消费金融公司等未包含在内。开发性、政策性银行未专门立法,只能默示性的参考商业银行进行管理。人民银行、银保监机构对“银行”的界定早已超出《商业银行法》规定的范围,法律规定与法治实践脱节。受制于当时立法环境,《商业银行法》的一些条款明显滞后,近年来出现的民营银行、村镇银行、互联网金融、衍生交易、理财、托管、承销、贵金属等新型机构、新兴业务缺少必要的法律依据,系统重要性银行、上市银行、国有银行缺少必要专属规定,过度担保要求导致对稳定还款来源的轻视,产业政策要求的失效、利率规定的滞后以及信贷政策的法律缺位影响金融服务实体经济的政策效果。为应对新型机构、新兴业务制定的各类零散的监管规则,如对互联网金融的监管、银行宏观审慎管理以及对机构兼并、并表等的穿透式、功能性监管等规定,虽然发挥了更为直接有效的监管功能,但不仅缺少基础法律上必要的依据、授权、一般规定,而且缺少对整个金融包括银行法律体系的通盘统筹,难免表现出重复规定、相互矛盾、不尽合理等问题。行政立法虽然是法律的有益补充,但不应成为超越法律的主角。为确保法律的权威性,也不应让监管规则隐性取代法律。

  第二是《商业银行法》对银行的类型化个性化支持不足。我国已经形成了国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行等不同层级的银行业金融机构分类模式,但这些机构的业务经营区别不大,均具有全牌照特征。从国际上看,多个主要发达国家和地区都立法规定了分类牌照制度,此种立法安排有利于适当限制银行机构的同质化竞争,也便于监管。而我国银行机构的类型化和个性化经营不突出,主要原因在于《商业银行法》对银行的分类标准采取了“出身主义”,主要考虑出资性质和区域分化,未从业务范围上作出分类设计。实践中,一些新兴业务类银行机构在《商业银行法》中法律地位不明确,处于无法可依的尴尬境地。此外,《商业银行法》对全国性银行、区域性银行的区域性分类界限和经营要求的规定不够明确。对银行机构、业务的市场准入、高管资格一律采取强制许可形式,既与许可、备案并存的实践不符,也难以满足银行创新发展的需要。

  第三是《商业银行法》对银行公司治理的规定几近空白。《商业银行法》对公司治理的规定主要体现在以下几个方面:一是要求商业银行有合法的公司章程;二是商业银行的组织形式、组织机构应当使用《公司法》的规定;三是对关联交易做了原则性的规范;四是对商业银行财务管理和信息披露做了规定。但总体来看,规定较为原则,缺乏可操作性。此外,银保监会、证监会、证券交易所等分别从自身管理角度出发,制定了一系列针对商业银行公司治理章程、指引等,内容存在一定重复和交叉,适用存在一定困难。而商业银行作为国家金融行业的重要组成部分,关系到金融业的稳定和国家安全,因此,应当比一般公司对公司治理的要求更为严格,但业务分类分级管理、资本约束、产权管控、内部控制防控、信用管理、信息披露等作为银行公司治理的重要内容,未在《商业银行法》中予以进一步规范和明确。关于合同、担保、关联交易、财务披露、高管资格等方面的一些规定,不仅与《民法典》、《公司法》、《证券法》等的规定不符,且不够合理。

  第四是《商业银行法》对银行机构综合化经营态度过于保守。《商业银行法》第四十三条规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。但随着金融市场的全面对外开放,银行业面临发达国家银行的强大冲击,这迫切要求各商业银行通过综合经营来提升自身的综合竞争力。因此,对于在金融市场领域有丰富投资经验,并且风险管控能力相对较强的银行来说,分业经营的限制也一定程度上制约了业务发展空间。

  第五是《商业银行法》对金融消费者权益保护力度不够。银行服务的另一端连接着消费者,由于银行业务与民众财产和隐私息息相关,且覆盖范围广、牵涉面大,同时银行和金融消费者间又存在实力对比悬殊、信息掌握不对称等天然问题,如何保护金融消费者,避免银行侵犯其合法权益,是立法和监管要考虑的重要问题。而《商业银行法》仅在第三章“对存款人的保护”中规定了少量对存款人的保护条款,存在保护对象范围过窄、行为规范不完善、纠纷处理机制不健全等问题,不利于消费纠纷处理,不利于银行业持续健康发展,不利于维护金融安全和稳定。

  《金融时报》记者:基于您的刚才分析,为适应新形势,对于全面系统修订《商业银行法》,您有何建议?

  郭新明:在修改机制上,建议全国人大常委会、国务院将《商业银行法》修改纳入2020年度立法计划和重点项目,予以足够重视。财政经济委员会、宪法和法律委员会、司法部等工作部门主动采取提前介入、联合调研、无缝对接等方式,主动帮助协调解决重大障碍、疑难问题,支持人民银行、银保监会等起草部门组织有关方面加快工作进度,尽早凝聚共识、形成草案、提交审议。

  在修改思路上,建议对《商业银行法》进行全面系统修改,为推进银行经营、治理和监管的现代化提供基础法律依据。例如,多维度统筹设定修改目标,包括坚持市场化导向、完善多层次银行体系,支持银行业快速发展、鼓励金融创新,引导银行回归本源、服务实体经济,防范化解处置金融风险、维护金融稳定,加强金融消费者权益保护、维护市场公平竞争秩序等。将银行法摆入整个法律体系、金融法律体系以及银行法律体系中系统考量,对市场准入、市场退出、投资入股、组织形式、组织机构、国有银行、上市银行、网络业务、借款合同、物权担保、内部治理、外部监管、自律管理、高管管理、关联交易等内容,凡《民法典》、《证券法》、《人行法》、《银监法》、《行政许可法》、《公司法》、《消保法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《企业破产法》等已有规定且应属于该法作出一般规定的,不作重复规定,只作准用性规定、对银行的专属特别规定。根据总结提炼的有关银行的行政法规、规章的成功经验做法,统筹考虑下位法对基础性法律提出的提供上位法依据、基本规则等要求,对诸如银行兼并、外资准入负面清单、功能监管、宏观管理、信用管理、存款保险、反洗钱义务等内容,作授权规定或者一般规定。

  在修改重点上,建议主要包括完善立法调整范围及业务规则、明确分类监管理念、健全公司治理机制、适当支持综合经营、加大金融消保力度等方面内容。

  一是完善立法调整范围及业务规则。在机构方面,明确新型银行机构的法律地位,推动银行多元化发展。明确开发性银行、政策性银行、财务公司等办理商业银行业务的,适用《商业银行法》有关规定,体现功能监管原则。在业务方面,明确将银行机构开展的超出《商业银行法》第三条规定的电子银行、托管、理财、资管等新兴业务纳入规制范围。根据市场化原则取消过度担保规则,调整利率上下限规定。明确信贷政策的法律地位、传导机制。

  二是明确分类监管理念。在立法中明确推行科学动态的市场化分类监管制度,促进银行业差异化、特色化发展。建议以银行资产规模为主要分级标准,同时结合银行当前市场地位、风险承受能力、业务经营特色、主要立足区域等多方面指标作为参考因素,将我国银行持牌等级大体分为A级(全功能型银行)、B级(专业型银行)、C级(区域型银行)三级牌照。A级银行可办理全面银行类业务不受任何限制,可优先开展混业经营;B级银行限定经营特色业务或对每项业务品种、规模进行限定;C级银行限定经营传统存贷业务,同时限定经营区域和客户群体。对不同牌照的银行,采用不同的监管规则和手段。根据实际需要将银行机构及其业务的市场准入许可改为许可或者备案。完善处罚规则的违规情形、处罚力度和处罚手段。

  三是健全公司治理机制。在立法中鼓励优化股权结构,进一步放开对社会资本投资银行的限制,解决实践中一股独大问题。此外,在股权管理方面,建议将银保监会已发文规定的股东穿透识别标准及审批程序上升为《商业银行法》规定,以穿透识别商业银行股东及其实际控制人、关联方、一致行动人等,确保商业银行股权管理规范有效。建议提高董事会和监事会等成员的专业化程度和独立性,适时推出高管人员的股权或期权激励机制,推广独立董事制度并提高外部董事比例,赋予持股一定比例以上的股东对独立董事的提名权等。在风险处置方面,可明确主要股东对机构发生风险的责任分担机制,打破行政兜底,既做到遵循市场化原则,又加强市场化约束。

  四是适当支持综合经营。立足商业银行发展实践、结合国际先进行业经验,适当扩充商业银行业务范围,考虑取消商业银行投资非银行金融机构的限制,允许有条件的银行以参股、控股等模式开展经营。同时,基于我国目前金融分业监管的现状,可在立法中明确适应综合经营的监管机制,如确定某机构作为综合监管部门,由于国家已设立了金融委,可考虑将确定综合监管主监管机构的职责赋予金融委,其他监管机构配合。

  五是加大金融消保力度。在《商业银行法》中设“银行业消费者权益保护”专章,明确提出“银行业消费者”概念。梳理商业银行个人信息保护的关键点,将金融消费者的权利和商业银行相应的义务逐一条款列明。考虑到银行业消费者权益从本质上还是属于消费者,建议可明确规定商业银行在销售金融产品、提供金融服务时也要遵守消保法的规定。目前,各金融监管部门都承担金融消费权益保护职责,有必要在立法中对各部门的履职界线作出区分,建立统一有效的监管机制。

  《金融时报》记者 王峰

标签:商业银行法
责编:李心舟

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