江苏青年智库学者沙龙聚焦苏北全面小康

　　编者按：

　　最近，围绕“冲刺高水平全面建成小康社会”主题，省社科联分别与淮阴工学院、江苏师范大学和宿迁学院，联合举办江苏青年智库学者沙龙“苏北绿色发展与生态富民”“苏北农村集中居住与环境改善”“苏北脱贫攻坚与乡村振兴”等三个专场，来自国家发改委城市和小城镇改革发展中心、农业农村部农村经济研究中心、中国人民大学、南京大学等单位的16位知名智库专家，围绕苏北全面小康建设集思广益、建言献策。本期智库摘编部分专家学者的精彩发言，供大家参考。

　　实现乡村生态经济“六产化”

　　温铁军

　　生态文明是21世纪中国发展转型的重大战略。把脱贫攻坚和乡村振兴放在这个大的历史背景下，有助于理解国家所做出的一系列战略性调整的深刻意义。具体可从三个方面深化认识。

　　第一，深刻把握贫困的本质。当前贫困的实质，在于发展主义现代化目标之下国民经济不同阶段的资源性与制度性条件的短缺单一或同时存在。当前我国的贫困大多数集中在山区和传统农区，主要是因为此类地区没有自主工业化和金融化的条件。任何领域只要劳动力、土地、资本三要素长期流出就不可避免地导致经济衰败和环境破坏。

　　第二，准确认识新时代的要求。十九大报告指出，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾是社会主要矛盾。尽管1998年以来我国投资拉动增长带动的区域差别和城乡差别有所缓解，但贫富两极分化却趋于严重。这是经济基础最突出的不平衡，容易导致上层建筑中的治理失序、文化劣俗。

　　第三，客观看待发展中的成本与收益。我国的工业化是在资源极度稀缺条件下实现的，但也因此产生了高昂的成本，必须进行生态文明转型，并把海内外、宏微观、政治与经济等多种条件因素纳入其中做综合分析。发展中国家贫困难以缓解的主要根源，则在于西方国家殖民扩张孕育的“现代化”所伴随巨大成本及其恶性转嫁。在发展过程中，成本和收益应该是对等的，但现实中我们往往看中发展带来的收益而忽略成本的存在。

　　新中国成立以来，我们有两次靠财产分配而大面积脱贫的经验。第一次是1950年代消除绝大多数“绝对贫困”，主要通过彻底的土改，让农民成为小有产者，农村两极分化的状态彻底改变，并形成支撑工业化建设的制度收益及稳态的社会基础。第二次是1980年代再度大面积消除农村贫困。在外债和赤字压力下实行“大包干”为主的农村土地改革使农民得到“自主发展权”：不仅可以在农业上获得基本的生存保障，还可以发展乡镇企业，通过离土不离乡的工业化、城镇化获得现金收入。农村经济发展增速连续四年快于城市，很快缩小了城乡差距。

　　从国际实践来看，在消除贫困方面有两种教训。一是激进地“去乡村”可能造成拉美化陷阱：高度城市化与贫民窟同步，造成高负债及依附性。这在客观上与过度城市化有很大关系，因为加快土地集中和城市化，会带来贫困群体在空间上的集中，势必派生黄赌毒泛滥、黑社会治理等国家安全问题。二是土地私有化对于人口多土地少的国家来说，恐怕也不是一个合理的反贫困选择。比如，印度土地私有化造成三分之一农民处于无地、无业、无社保的绝对贫困之中。

　　对于人口大国、城乡二元结构的国家来说，乡村振兴才是夯实基础的主攻方向。这意味着推进城乡融合，使业态的多样性创新可以直接在乡村领域得到实现。为此，我们的反贫困一定要和乡村振兴结合在一起，这是我们应对全球化挑战的“压舱石”。

　　进入21世纪，中央明确把生态文明作为改出发展主义的历史性转变，先后提出新农村建设、乡村振兴等一系列配合生态文明的重大战略。2012年十八大把生态文明纳入“五位一体”，并提出“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”；2015年提出深化生态文明体制改革，并且确立2020年消除贫困的战略目标；2017年十九大提出乡村振兴战略；2019年中央一号文件把扶贫作为第一大任务。这个决策过程体现出把消除贫困与生态文明相结合的中国道路。脱贫攻坚很大程度上取决于生态文明的综合战略部署，即包括山水田林湖草的全域空间生态资源的价值化实现！

　　在生态文明战略引领下，推进乡村振兴、脱贫攻坚，需要实现乡村生态经济“六产化”：一产农业要绿色环保，发展立体循环农业和两型经济；二产增值靠乡村百业DIY，以及传统工艺作坊，实现生态化的产业兴旺；三产发展要农旅运三结合，运用定制化等新模式；四产升级要结合农事体验发展乡村教育和多元文化；五产是在前面四个基础上才能形成的无价的生命产业，生态农业为基础的养生、养老及中医药养病等可以生发更多创意题材；六产则是乡村复兴为基础的历史传承。

　　乡村绿色资源属于公共品，需要以政府为主导，用公共投资带动起来，实现资源变资产、资产变资本、资本变股本，从以往粗放的数量型增长转为质量效益型增长。这一过程需要深改设计和制度创新，关键是要把握三个要点：一是靠发展新型集体经济、综合性合作社来实现乡村振兴的农民主体性；二是靠农业进城和市民下乡，通过城乡融合促进要素双向流动；三是靠生态资源价值化、绿色资产要素化，构建地方性多元资本市场，以市场投资替代财政负担。

　　希望江苏及苏北地区主动转型，在转向高质量发展的过程中把生态资本深化作为引领。

　　（作者为中国人民大学学术委员会副主任、福建农林大学新农村发展研究院执行院长）

　　改善农村住房条件须抓“三个关键”

　　沈和

　　推进苏北农村住房条件改善，是省委省政府有效实施乡村振兴和脱贫攻坚战略、满足苏北农民从生存型需求向舒适型精神型需求转变、促进农村高质量发展和城乡融合发展、加快全面建成小康社会，作出的重大决策部署。去年九月以来，这项工作在苏北地区呈现出喜人景象，成绩可圈可点。但调查发现，基层普遍关注的几个关键问题，需要引起高度重视，更需要深入研究形成高度共识，以促进这项民心工程有效落实。

　　其一，生活方式变迁与生产方式变革如何兼顾？改善农村住房条件的主要形态是推进农村集中居住。理论而言，集中居住是生活方式的变迁，必须依靠生产方式的变革来保证。没有生产方式的变革，没有生产力的提高和就业岗位的保障，生活方式变迁就难以有效进行。推进集中居住，关键是依法推进农村土地流转，促进农民就业分流、进城务工经商，把原来的“职业农民”变成更多的“身份农民”。从苏北实际看，就是要着力推进“三变”改革。“三变”改革是实施乡村振兴战略的先手棋和突破口。习近平总书记曾经强调指出：“要通过改革创新，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，让资源变资产、资金变股金、农民变股东，让绿水青山变金山银山。”推进苏北农村集中居住，要深化以土地为主的农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，也就是推进资源资产化，资产资本化，资本股份化，股份市场化，市场品牌化，品牌国际化。通过深化“三变”改革，让农村产权更加明晰，让各类资源要素流动更加快捷，尤其要让脚下的土地加快流转，让地上的人才加快流动，让乡村振兴动力源更多更强，让城乡融合发展充满巨大活力和无限生机。

　　其二，进城与入镇和留乡如何取舍？苏北地区村庄布局绝大部分形成于上世纪七八十年代，这一时期形成的一代房占比超过60%。九十年代后形成的二代房占比不到40%，而苏南地区已经是三代房、四代房。缩小这一差距，推进苏北农村集中居住是关键举措。必须按照“鼓励进城、引导入镇、尊重留乡”的原则，扎实推动农民合理流动。徐州市强调，要建设民心工程，确保“要我搬”与“我要搬”同向而行；打造精品工程，确保“功能性”与“舒适性”统筹兼顾；发展富民工程，确保“住得好”与“过得好”齐步推进；推进乡愁工程，确保“建筑美”与“环境美”相得益彰。淮安市强调，要围绕哪些人要搬、人往哪里搬两个问题，细致调查摸底，科学制定规划；围绕房子怎么建、村庄怎么改两种类型，严格工作程序，制定具体细则；围绕程序怎么走、资金哪里来两大难题，创新工作方法，拓宽工作思路；围绕项目怎么推、典型怎么树两项任务，健全工作机制，强化责任落实。连云港、盐城、宿迁等地也都结合实际，推出许多有针对性和创新性的办法。推进集中居住，关键是科学选址，充分发挥规划和政策引领激励作用。选址要力求“三靠”，靠中心城镇、靠产业园区、靠批发市场；做到“三便”，便于生活、便于就业，便于出租房屋，切实让农民更好地安居乐业、幸福生活。

　　其三，“补砖头”与“补人头”如何平衡？推进集中居住，意味着必然要拆迁补偿。这事关农民利益、政府形象，也事关工作成败。必须坚持以人民为中心的思想，千方百计增进民生福祉。从实践来看，“补砖头”实现了合法合理合情的统一。对待拆迁户，不仅认可国土所核准的土地面积、村镇办核准的建筑面积，也实事求是认可农民在宅基地上多年苦心经营的相关附属物。客观评估拆迁户的财产，实行拆一补一，注重向农民利益诉求倾斜更多政策，这样拆迁户一般都能获得3-4套新建房屋。“补人头”的办法，则往往回避农民许多长期形成的实际问题，仅仅依据拆迁户家庭现有人口状况加上一些政策奖励，给予拆迁户分配新的住房等相关补偿。

　　（作者为省政府研究室副主任）

　　面向乡村振兴的土地制度改革创新

　　黄贤金

　　当前，在大力推动乡村振兴和快速推进城乡融合的大背景下，利用制度创新，创新改革举措，重新把农民作为土地权益的第一受益人是当前土地制度改革的着眼点。

　　深化土地市场化改革，激活土地要素功能。随着土地产权从模糊到明晰、从歧视到平等、从物的产权到收益产权，土地交易的数量必然大幅增加，深化土地市场化改革是必然趋势，也是保证农民财产权利得以实现的重要途径。农村是土地市场化改革突破口，目前城乡一体化土地市场建设仍存在极大的发展空间，承包地的流转、集体经营性建设用地入市、宅基地有偿使用、增减挂钩等政策的推行，能提升农村土地的使用效率，还权赋能，提升农民从土地中获得的增值收益。在发展方向上，城乡统一的土地市场应与乡村振兴、产业发展紧密结合，通过农地流转的扩大化、新型农业主体的培育来促进现代农业的发展，因地制宜创造有特色的乡村产业体系，为产业融合打下基础，增加乡村内生发展动力。

　　完善“三块地”改革，为乡村发展持续添力。2015年2月，为改善农村土地制度，中国正式提出农村土地的三项制度改革，即“三块地”改革。“三块地”改革一是重构人地关系，改变农民对地的传统认知，统筹发展，在带来经济效益的同时提高农民对土地的保护意识；二是重构用地关系，保障农民用地权益，弱化国有土地和集体土地使用的不平等；三是重构地产关系，以土地作为农民致富的资产，充分发挥土地的经济效用，振兴乡村，提高农民的土地收益。“三块地”改革，既能解决农村相较于城市的落后现状，同时也能盘活农村土地市场，为农村发展持续添力。一是为乡村发展添加新耐力，以可持续发展支撑人与自然协同，不断增强绿色发展能力；二是为乡村发展添加新活力，以农民生活尊严导向提供公共设施保障，不断增强对于新农民的吸引力；三是为乡村发展添加新动力，以美好生活导向进行产业及文化植入，不断增强乡村振兴新功能。

　　打破土地权益实现障碍，构建土地权益实现机制。针对政策法规和发展现实的矛盾，建议对国家土地政策进行进一步调整，从而使农村集体土地可以成为城市土地，并分享国家城市建设所带来的土地增值，同时也将有利于推进“城中村”改造，为城市功能优化与提升提供支撑。针对政府政策与集体作为的矛盾，需要进一步强化集体作为农村集体土地产权主体的地位。涉及农村土地改革中有关成员权界定，可以还权于集体，充分尊重集体组织的决定；更加尊重十七届三中全会、十八届三中全会有关农户对于农村土地承包权的“长久不变”的决定；探索农村集体在土地规划、利用等方面的权利实现。针对政府设计与农民选择的矛盾，所造成的新居民点不符合农民居住空间愿望、土地利用方式不符合农民生产方式、农业规模经验未充分体现农民意志等问题，进一步探索构建集体主导、农户充分参与、政府引导的农村土地利用管理机制，尤其是充分尊重农民的土地承包权、宅基地资格权等相关权利，构建农村土地可持续利用的多主体协同机制。针对政府作为与权益实现的矛盾，所引致的农户土地股份权益实现难、征地补偿收益低、土地整治意愿弱等问题，探索建立以农户为主体、以农户意愿为基础的土地权益可持续实现机制。针对政府行为与市场缺失的矛盾，所出现的农村土地产权市场化改革不够深入、相关经济主体对农村土地产权价值不够、农村土地流转不够顺畅等问题，进一步完善政策设计，增强农村土地产权权益的市场价值，完善保障农村土地产权市场发展的金融制度，探索农村土地市场建设的长效机制。

　　（作者为教育部长江学者特聘教授、南京大学华智全球治理研究院院长、江苏绿色发展研究基地首席专家）

　　农村集中居住让农民生活更美好

　　叶继红

　　建设“人民美好生活”，是党的十九大报告提出的宏伟蓝图与目标。江苏通过撤村建居、引导农民集中居住，为农民共享美好生活、提升生活质量提供了契机。

　　以农民集中居住改善农民的居住环境。推进农民集中居住的目的之一，就是要改善农民的居住条件。集中居住区在建设之初，参照城市居住小区的建设标准和要求，进行整体规划和统一建设，在居住区配备各种公共服务设施，确保农民“居住在农村，享受现代文明”，大大提高了生活质量。

　　以农民集中居住促进农民的市民化进程。产业发展是推进农民集中居住的前提，这就要求地方政府通过发展农村经济、培育支柱产业为农民集中居住创造条件。当农村地区有了产业集聚，就可以借助于农民的适度集中居住，引导农民转向二三产业并将其纳入城镇社会保障体系，使其共享城镇化发展成果，有利于实现农民的就地城镇化和市民化。

　　以农民集中居住提升农民的文明素养。农民集中居住的过程也是提升其文明素养的过程。农民集中居住为他们接触现代城市文明提供了很好的平台。社区图书室、科普室、市民学校、文化活动中心、卫生服务中心等，都可以被很好地用来开展新市民文明健康生活方式的科普宣传，从而为提高新市民的健康、卫生与环境意识，养成文明健康的行为习惯提供了可能。

　　因此，要以农民集中居住为契机，以居住的现代化带动农民生活方式的现代化。从现实来看，通过问卷调查发现，当前江苏集中居住区尤其是苏南、苏中地区居民就业率较高，居住条件较好，出行较为便利，养老与医疗覆盖率较高，居民对小区环境给予积极评价。但与此同时，还存在居民就业稳定性差，小区配套服务不太完善，居民精神文化生活不够丰富，社会保障满意度不高，心理适应与调节能力弱等问题。这些问题在苏北地区尤为明显。

　　基于此，要重视以人为中心的发展策略，将集中居住区居民生活质量纳入农民集中居住政策的绩效考评体系，将生活质量的改善和人的城镇化作为推进农民集中居住工作的出发点和落脚点。根据地区发展实际，稳妥有序推进农民集中居住工程，最大化地发挥农民集中居住政策的正效应，放大政策实施效果，提升上楼农民的获得感、幸福感和对集中居住政策的认同感和满意度。

　　（作者为苏州大学政治与公共管理学院教授，苏南政府治理与社会治理现代化研究基地首席专家）