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南京立法惩戒酒驾、医闹、逃票、诋毁英烈等失信行为
2019/12/29 18:27  新华报业网  

  12月27日,南京市十六届人大常委会第十九次会议审议表决通过了《南京市社会信用条例》(以下简称《条例》)。该条例按照法定程序报省人大常委会会议批准后,将正式向社会颁布实施。该条例将酒驾、医闹、传销、诋毁英烈等列入失信惩戒目录,同时保持谦抑,注重防止信用泛化、滥用。

  无上位法情况下率先探索

  近年来,高铁“霸座”、“老赖”欠债不还、教授剽窃论文等失信事件不断成为舆论热点。除这些个案,据央视新闻披露,我国目前年签订合同40多亿份,但履约率仅50%左右,每年因诚信缺失造成的经济损失超过6000亿元。

  “人无信不立、国无信则衰。诚信已经不是个人道德问题,而是经济活动中增加交易成本、激发交易纠纷、制约市场活力的社会问题。”南京市发改委主任许明说。南京市社科院经济发展研究所所长黄南也认为,随着市场化、城镇化进程的加快,传统的“熟人社会”正过渡到“陌生人社会”,经济社会交往常常在陌生人之间进行,离开诚信,人们将无法交往,市场难以交易。”

  

  信用立法是对失信行为实施系统治理的有效机制。2018年,“诚信”作为社会主义核心价值观的重要内容之一写入宪法,但国家层面尚未出台专门的社会信用法。2015年以来,陆续有上海、湖北、河北、浙江及我省宿迁等地“试水”信用立法。

  “由于缺乏上位法依据,地方信用立法相当于‘在黑暗中摸索’‘在无人区探路’。”中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任王伟说,国内信用体系建设现状是“实践探索快于理论研究”,信用方面的许多概念、争议,理论界未完全形成共识。

  但与此同时,老百姓对诚信问题关注度持续走高。为呼应民意,2018年初,南京市人大常委会启动信用立法相关工作。经过近1年准备,今年初南京市人大常委会主任龙翔在常委会工作报告中提出“制定社会信用条例”,南京信用立法正式进入“施工阶段”。此次立法的定位是“全国引领、特色鲜明、有效管用”,力图为信用“国家立法”先行先试。

  汇聚全国百名“最强大脑”反复斟酌

  “如果市民闯红灯已经受到交通法规的处罚,再列入失信行为进行惩戒,是否违反‘一事不二罚’的法治原则?”“归集、采集、使用、传播社会信用信息,有没有侵犯公民隐私权?”“限制失信人乘坐高铁、飞机,是不是损害了当事人的基本交通权利?”……

  上述问题,只是立法中须回答的众多问题中的几个。“当信用立法进入实质性操作阶段后,我们发现类似的疑惑不少,而且目前无法从上位法找到‘答案’。”采访中,牵头起草《条例》一审稿的南京市人大常委会预算工委主任马巧生说,“整个立法过程,我们经常提醒自己保持冷静理性,谨慎谨慎再谨慎”。

  今年4月,南京成立龙翔任组长的立法工作领导小组,不仅汇聚全市最强资源,而且汇集了全国“最强大脑”。文本起草前立法小组就公开招标,吸引全国范围优质智力资源加盟立法。华东政法大学、南京大学、南京理工大学等3所高校、32名专家教授领衔,对《南京市社会信用条例》立法研究、《南京市社会信用体系建设工作社会反响与需求调查研究》和《南京市社会信用体系建设工作蓝皮书》3项课题展开联合攻关,厘清信用立法的法理基础、社会需求等关键问题。

  

  近5个月打磨后,《条例》草案今年8月提交南京市人大常委会第十七次会议首次审议。此后,南京市人大常委会还在北京、上海、重庆组织了3场专家论证会,中央党校、西南政法大学、华东政法大学、北京大学、复旦大学、中国人民大学和相关立法实务部门的37名专家,对条例文本展开深入论证。

  今年10月,凝聚专家智慧的《条例》草案提交南京市人大常委会第十八次会议二次审议。此后,立法小组还分别请全国人大财经委、法工委,国家发改委信用司,省人大相关专家对其中的创新性、引领性、探索性条款逐条审核把关。

  “两年磨一剑。这部《条例》凝聚了中国法学界‘最强大脑’们的集体智慧。”南京市人大法制委主任委员姚正陆说,两年来,全国范围内先后有103名著名法学专家参加了条例的立法调研、课题研究、文本起草、条例修改。

  体现谦抑原则,开通失信修复渠道

  审议通过的《南京市社会信用条例》共八章76条。记者看到,酒驾、医闹、逃票、骗保、传销等,以及诋毁英烈、精日行径等败德失信行为均已纳入惩戒目录清单。

  “作为人大机关,我们秉持人民立场,严惩群众痛恨的失信行为。同时,作为立法机关,我们必须秉持法治精神,站稳法律立场,防止被情绪带偏了。”南京市人大常委会新闻发言人、研究室主任王利民举例说,有钱不还的“老赖”,如“过街老鼠,人人喊打”。有的老百姓从朴素的情感出发,认为应禁止“老赖”子女考公务员,但这就存在“株连”嫌疑,违背了基本的法治原则,必须避免。

  立法小组最终把21个这样乍一看貌似合情合理,细一想似乎悖离法治精神的问题梳理出来,组织法学专家反复论证。9月18日,西南政法大学校长、法学教授付子堂带领13名法学“大咖”对条例文本逐条“会审”。“由于专家争先发表意见,预定讨论时间不够,当天午饭还推迟了1个小时。”南京市人大法制委办公室副主任张倩告诉记者,3场专家论证会,先后采纳建议75条,调整章节、修改条款124处。

  

  《条例》审议也经过了三轮。“一般的条例法规都是两审通过。我们对《南京市社会信用条例》实行三审通过,目的就是严把立法质量。”南京市人大常委会法工委主任夏德智说,围绕失信惩戒这一条例中最受关注的核心条款,他们创造性归纳了关联原则、比例原则、透明原则和责任自负原则等四个原则,清晰界定失信惩戒的行为边界,严控信用泛化、滥用倾向。“这在全国尚属首次。”夏德智介绍,对轻微偶发的失信行为,《条例》特设“失信惩戒豁免制度”, 不仅体现了信用立法的谦抑性原则,也有助于优化南京营商环境。

  “该条例是市人大常委会继《南京市国家公祭保障条例》之后,深入贯彻习近平总书记指示精神、将社会主义核心价值观融入法治建设的又一生动实践。”龙翔告诉记者,该条例的出台,意味着南京市社会信用体系建设从此步入“有法可依”时代。

  记者获悉,由于《条例》条文专业性极强、极易误读。在省人大常委会审议批准后,南京市人大常委会邀请专家作出详细解读。另外,配套的“公共信用信息目录清单”将在条例实施一年内出台。

  交汇点记者 陈月飞 通讯员 吴德 摄影 朱占立

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责编:顾志铭

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